Райсоветы в Самаре и тысячи депутатов городских и сельских поселений очень скоро могут стать историей, а дума Самары и районные собрания представителей будут вновь напрямую выбираться населением.
Однако эксперты убеждены: прежней система МСУ уже не станет. Напротив, ее еще сильнее закрутят в вертикаль власти.
16 декабря в Государственную думу был внесен проект ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
Его авторы — председатель комитета по конституционному законодательству Совета Федерации Андрей Клишас и глава комитета по государственному строительству и законодательству Госдумы Павел Крашенинников — предложили ряд новелл, которые сразу же вызвали бурную реакцию в публичном пространстве.
В основном критике были подвергнуты положения, которые де-юре делают глав муниципальных образований более зависимыми от региональных глав.
Если закон примут, губернаторы получат право выносить мэрам и главам районов предупреждение, объявлять выговор и главе муниципального образования, и главе местной администрации и даже требовать удаления в отставку.
Между тем законопроект Клишаса-Крашенинникова предлагает еще одно изменение, которое должно существенно изменить систему местной власти в Самарской области.
Это отмена двухуровневой модели местного самоуправления, которая была предложена новым федеральным законом в 2014 году, но тогда ею воспользовались очень немногие. А в Самарской области ее внедрили на всей территории региона.
Самым заметным элементом этой реформы стало радикальное переформатирование системы МСУ в областном центре, где вместо 35 депутатов городской думы появились 289 районных парламентариев (с 2020 года — 210), из которых по каким-то своим критериям райдепы делегировали в гордуму 41 депутата (с 2020 года — 37).
Став новым уровнем местного самоуправления, районы обрели и формальную самостоятельность: глав районов теперь выбирали путем конкурсных процедур, в которых формально последнее слово оставалось за депутатами (раньше кадровые вопросы единолично решал мэр Самары).
И у каждого района вместо сметы появился свой бюджет, утверждаемый депутатами.
Аналогичная выборная система была внедрена и в муниципальных районах Самарской области. Собрание представителей больше не выбиралось на прямых выборах.
Вместо этого каждые пять лет объявлялись выборы в собрание представителей городских и сельских поселений, в каждом округе которых могло быть зарегистрировано 500-600 избирателей, а то и меньше 100.
И в районное собрание мог отправиться как депутат, за которого проголосовали полтысячи избирателей его округа, так и обладатель нескольких десятков голосов. Главное — чтобы было представлено каждое поселение района, и неважно, сколько человек в нем проживает.
Например, Красный Яр, в котором проживает пятая часть всего населения Красноярского района, в районном собрании с 2015 года представляют один-два депутата, тогда как другие поселения — два, а то и три.
Перехода на двухуровневую модель в Самарской области избежали только города, включая Тольятти и Сызрань, хотя периодически появлялась информация, что реформа дотянется и до них.
В общей сложности каждые пять лет Самарская область должна была выбирать порядка 3,5 тысячи муниципальных депутатов.
Эта конструкция оказалась крайне громоздкой и при этом не достигала цели, поставленной перед ней на местном уровне главным идеологом преобразований — бывшим на тот момент губернатором региона Николаем Меркушкиным: сделать так, чтобы население могло «дотянуться до власти рукой», через низовой уровень МСУ получать обратную связь от людей.
Все эти призывы стали декларациями. На деле оказалось, что за эти годы подавляющее большинство людей даже не узнали, что у них есть районные депутаты, которые должны отстаивать их интересы.
Это показывали и различные опросы (в том числе организованное Фондом социальных исследований по заказу «Самарского Обозрения»), исследование, проведенное в 2020 году комитетом по местному самоуправлению Самарской губдумы.
Да и выборы райсоветов второго созыва показали, насколько население заинтересовано в этом уровне власти — средняя явка по городу не достигла и 13%.
Многие райдепы, потрудившись в советах, стали сдавать мандаты, ссылаясь на различные причины, но одной из них можно было назвать и бесперспективность работы, которую к тому же все муниципальные депутаты вели на общественных началах.
Реальных полномочий у депутатов второго уровня так и не появилось (да и на верхнем их было немного).
В пояснительной записке к своему законопроекту Андрей Клишас и Павел Крашенинников отметили быстро распространившуюся практику передачи своих полномочий поселениями районам и далее — на региональный уровень.
Если новый закон примут (а многие эксперты не сомневаются, что это произойдет, причем достаточно быстро), он вступит в действие уже с 2023 года.
Для перевода системы МСУ в новый формат отводится пять лет: муниципальные думы и собрания представителей должны отработать полный срок своих полномочий и только после этого переходить на новую систему.
Для Самарской области это означает, что райсоветы Самары доживут до сентября 2025 года, после чего их место должна занять избираемая прямым голосованием городская дума числом не менее 35 депутатов.
Тот же срок отмерен и для смены формата избрания районных собраний представителей.
Свою особую роль в системе публичной власти местные депутаты способны почувствовать, прочитав те разделы законопроекта Клишаса-Крашенинникова, которые касаются удаления в отставку главы муниципального образования.
С такой инициативой могут выйти сами депутаты, например, заслушав ежегодный отчет главы и оставшись им недовольными.
Хотя окончательное решение они должны принимать с учетом позиции губернатора. В то же время если в отставку мэра потребует отправить глава региона, это решение он должен провести через местных депутатов
А вдруг у них на этот счет будет свое мнение? Впрочем, как замечают и Михаил Матвеев, и Павел Салин, законопроект во многом просто придает юридический статус той практике, которая давно имеет место.
И отставки мэров фактически происходили по требованию губернаторов, хотя формально мэры сами подавали заявление, которое депутаты удовлетворяли. Чтобы потом сказать: «Как мы могли его не удовлетворить?»
Возвращение к прямым выборам еще не означает, что у муниципалов может возникнуть новая «Антанта»
Законопроект Клишаса-Крашенинникова как будто должен вернуть Самарской области прежнюю модель МСУ, существовавшую в регионе до 2015 года.
Ряд экспертов предполагают, что с этой реформой возможно возвращение и появление дум с существенной оппозиционной составляющей, такой как, например, в Тольятти, способных создавать проблемы исполнительной власти.
Если бы выборы по «новой старой системе» запустили сейчас, то трудно было бы предсказать, каким был бы результат в таких районах, как, например, Ставропольский, Волжский, Красноярский.
Первый секретарь регионального отделения партии «Единая Россия» Виктор Кузнецов не исключает, что возвращение к прямым выборам думы Самары может стимулировать более активное участие в местных выборах бизнес-групп — подобное тому, что имело место в нулевых годах, когда возникла так называемая Антанта (альянс, нацеленный на противостояние переизбранию бывшего тогда главой областного центра Георгия Лиманского, оказавшееся в итоге успешным).
Ведь теперь не нужно тратить ресурсы и средства на то, чтобы сначала провести массу депутатов на нижнем уровне МСУ, а потом договариваться о том, чтобы делегировать их на следующий — в городскую думу или районное собрание.
Выборы могут стать менее расходным и более выгодным предприятием. В результате могут появиться не слишком покорные депутатские собрания, способные создавать проблемы исполнительной власти.
Другие респонденты «Самарского Обозрения» не особо верят в возможность появления оппозиционных дум в рамках новой одноуровневой системы МСУ.
Депутат Госдумы Михаил Матвеев обращает внимание на тенденцию менять соотношение одномандатников и депутатов, избранных по партийным спискам, не в пользу последних. И этот фактор очень сильно влияет сегодня на результат выборов.
«Я всегда выступал за выборы в органы МСУ только по одномандатным округам без партийных списков. На мой взгляд, деполитизация местного самоуправления идет на пользу МСУ.
Но в сложившихся условиях мое соображение носит теоретический характер, потому что оно — об идеальной модели, при которой избирательная комиссия честно считает голоса и не ворует их у одномандатников, которые реально пользуются авторитетом у населения.
А в наших реалиях это приведет только к сокращению представителей оппозиции в органах местного самоуправления», — говорит Михаил Матвеев.
Не верит в то, что с возвращением одноуровневой системы МСУ думы могут стать более независимыми от исполнительной власти, и политолог Павел Салин. Он отмечает, что полномочия местных депутатов и в новой системе будут минимальны.
«Только до этой реформы, до внесения поправок в Конституцию в прошлом году они были минимальными де-факто, а сейчас становятся минимальными де-юре, — поясняет эксперт. — С точки зрения финансовой независимости местное самоуправление за последние десять лет было сильно выхолощено. Возможно, провести депутата в думу теперь станет дешевле, но уровень полномочий не расширится».
ПАВЕЛ САЛИН, политолог
С точки зрения интересов власти, особенно федеральной, этот законопроект имеет позитивную коннотацию, потому что система управления упрощается.
Федеральная власть отказалась от диалоговой системы управления и сделала ставку на вертикально интегрированную, директивно командную систему, где сигналы распространяются строго сверху вниз и обязательны к исполнению без обсуждения.
И с этим курсом коррелируется и отказ от двухуровневой модели МСУ, переход к всеобщей назначаемости.
Однако в средней и долгосрочной перспективе это снижает устойчивость политической системы, потому что он не предусматривает механизм обратной связи.
Двухуровневая модель МСУ предусматривает, что низовой его уровень ближе к населению: местные депутаты более чутко реагируют на запросы снизу. И с точки зрения интересов населения это скорее тоже негатив.
Но этот негатив почувствуют позже. Все делается для того, чтобы де-юре интегрировать местное самоуправление в вертикаль власти. Убираются юридические основания для самостоятельности местного самоуправления там, где оно еще пыталось показывать зубы.
Одним законопроектом убирают остатки самостоятельности губернаторов в отношениях с федеральным центром.
Вторым — того же Клишаса и Крашенинникова — в качестве компенсации губернаторам и для упрощения процессов администрирования со стороны федерального центра убирают остатки самостоятельности МСУ.
Поэтому здесь все прямо противоположное.
И эти поправки направлены на то, чтобы местное самоуправление стало гораздо более сервильным по отношению к губернаторам — там, где оно позволяло себе остатки какой-то самостоятельности.
ВИКТОР КУЗНЕЦОВ, первый заместитель секретаря регионального отделения партии «Единая Россия», депутат Самарской губернской думы
Сто процентов, что этот законопроект примут — это вытекает из самой логики обновленной Конституции.
Отмена двухуровневой системы местного самоуправления будет поэтапной и пройдет, как прописано в самом законопроекте, с 1 января 2023-го и до 2028 года.
Понятно, что досрочные выборы никто проводить не станет. Но там, где сроки полномочий дум истекают в эту временную «вилку», выборы депутатов пройдут уже по новой системе.
Для Самары принятие этого закона означает отмену двухуровневой модели местного самоуправления и возврат к прямым выборам депутатов городской думы, а в сельских районах — возврат к прямым выборам собраний представителей.
Сейчас они выбираются депутатами первого, поселкового, уровня. Поселковых собраний, видимо, не будет совсем.
Для того чтобы избраться в думу Самары, уже недостаточно будет поддержки депутатов районного собрания представителей, когда вопрос решался, как правило, заранее в рамках согласительных процедур.
Нужно будет провести полноценную масштабную избирательную кампанию, когда в округе уже порядка 30 тысяч избирателей.
Это потребует от кандидатов включать большие ресурсы, формировать большие команды, потому что в одиночку пройти округ в 30 тысяч человек нереально. Три тысячи — еще можно… Однако с точки зрения здравого смысла такая система, наверное, более понятна.
В то же время есть определенные риски, которые у нас, например, выразились в свое время в существовании «Антанты» — совсем не той, что была в 1918-1919 годах, а той, что возникла в 2003-2009-м, когда собирались несколько финансово-промышленных групп (ФПГ) и, пользуясь тем, что они обладали ресурсами, проводили своих кандидатов в депутаты.
И на территории каждого муниципального образования приходилось договариваться с ними. Кому-то, в том числе в администрации, этот вариант кажется более простым. Однако, повторю, здесь есть и риски, причем очень приличные.
Когда возникла двухуровневая модель, среди депутатов появилось много представителей бюджетной сферы, общественных организаций, просто активных граждан, местных лидеров общественного мнения, выбираться депутатами стало возможно и в отсутствие этих ресурсов.
И необходимость договариваться с ФПГ исчезла. Да они и сами не принимали участия в этих выборах. Сейчас же у ФПГ появляются новые возможности.
МИХАИЛ МАТВЕЕВ, депутат Государственной думы
В целом мы наблюдаем, как де-факто сложившееся положение дел в МСУ получает статус де-юре.
Местное самоуправление у нас уже работает в формате местного государственного управления, а не самоуправления.
На мой взгляд, все эти нормы противоречат 12-й статье Конституции, согласно которой местное самоуправление не входит в органы государственной власти и в пределах своих полномочий самостоятельно.
Квинтэссенция этого грубейшего нарушения в законопроекте — предложенная для губернаторов возможность объявлять выговор главе местного самоуправления и отрешать его от должности.
Притом, что со стороны населения возможность отзыва главы МСУ — даже всенародно избранного — отсутствует! Создается парадоксальная модель: губернатор может отрешить от должности всенародно избранного мэра, а избиратели, население — не могут!
Это переориентирует абсолютно горизонтальную модель МСУ в вертикальную систему соподчиненности.
На ее вершине — президент, который может отрешать от должности губернаторов, в том числе всенародно избранных, что, естественно, подрывает в корне институты народовластия и превращает все в административно-командную систему.
— Людмила Николаева
2024 © «Обозрение». Все права на материалы, опубликованные на портале OBOZ.INFO, защищены
