Фантомы «мордодеда» покидают самарскую политику: сотни микродепутатов останутся не у дел.
Столицу области готовят к отмене муниципальной квазиреформы, ставшей одним из символов эпохи Николая Меркушкина. Эксперимент по созданию двухуровневой системы местного самоуправления, проводившийся всего в трех городах России — Самаре, Челябинске и Махачкале, окончательно признан неудачным и, по информации «СО», будет отменен вскоре после завершения губернаторских выборов. Это значит, что в 2025 году выборы в думу Самары пройдут по совершенно иным, чем сейчас, принципам и при совершенно иной «нарезке» округов, а борьба за депутатские мандаты резко усилится.
Самара может стать последним из трех российских городов, который откажется от двух-уровневой модели местного самоуправления, провал которой можно констатировать во всех трех городах, где ее запускали. В 2023 году этот процесс уже стартовал в Челябинске. В 2024 году трансформацию системы официально анонсировали и в Махачкале.
Информация об отмене реформы в Самаре пока блуждает по разным ресурсам в форме инсайда. Между тем источники «СО» утверждают, что решение уже принято на уровне администрации президента, но официально объявить об этом планируется только в сентябре-октябре после завершения губернаторской кампании.
После этого у региона будет несколько месяцев на изменение законодательства и подготовку выборов в городскую думу уже по новым лекалам. Как именно должен происходить этот процесс, отчасти можно судить по событиям в Челябинске, но некоторых вариаций все равно не избежать.
Так, если бы Самара попыталась сразу пойти по пути Челябинска, то в регионе уже вовсю шла бы подготовка к отмене «матрешек». Уже состоялись бы круглые столы и общественные слушания, с опорой на которые власть приняла бы решение вернуть одноуровневую модель самоуправления в крупнейшем городе региона. В Челябинске все это происходило еще в июне прошлого года, а осенью началась работа над законом, определяющим нормы перехода к прежней модели. Он получил название «О преобразовании Челябинского городского округа с внутригородским делением» и вступил в силу 1 апреля этого года — за полгода до истечения срока полномочий нынешних челябинских райдепов.
С этого же дня берет свой отсчет и переходный этап к одноуровневой модели. Этим же законом определен предельный срок внесения соответствующих изменений в Устав Челябинска — 20 июня 2024 года. На самом деле главный документ города поправили еще в мае, исключив из него внутригородские районы и отменив районные собрания, вернув прямые выборы городской думы (они были назначены 17 июня), а также сохранив избрание мэра на конкурсной основе (как сити-менеджера).
Тем же законом определено, что полномочия внутригородских глав внутригородских районов должны быть прекращены с 1 октября, райсоветов и сформированной из них гордумы — со дня первого заседания думы, выборы которой состоятся 8 сентября этого года. Глава города избирается через конкурс в течение трех месяцев новой гордумой со дня ее первого заседания.
Маловероятно, что в Самаре что-то будет происходить принципиально иначе, отличия будут разве что в сроках. В Самаре полномочия райдепов истекают в сентябре 2025 года, так что на разработку и принятие нового закона есть несколько месяцев.
Интригой же могут стать число депутатов нового созыва и система их избрания. В Челябинске, где проживает практически столько же жителей, сколько и в Самаре, предпочли смешанную систему, согласно которой на смену армии в 170 райдепов придет 37 депутатов: 25 из них будут избираться по одномандатным округам, 12 — по партийным спискам. По данным избиркома, на партийные мандаты выдвинуто уже 130 человек, из которых зарегистрированы 112, несколько человек снялись с выборов после выдвижения. То есть на каждый партийный мандат изначально претендовало более 10 человек. По одномандатным округам конкуренция ниже, но битвы здесь ожидаются более жесткие. Баллотируются 183 человека, из которых 136 уже зарегистрированы, 19 получили отказ (в том числе самовыдвиженцы, представители парламентских и непарламентских партий). Таким образом, на каждый округ приходится теперь по 5-6 зарегистрированных кандидатов, которые должны лично доказывать свое право на мандат, в меньшей степени уповая на партийный бренд.
Райсоветы первого созыва Самары избирались по смешанной системе (поровну по партийным спискам и по округам) общим числом 289 депутатов. Второй созыв решено было сократить до 210 депутатов, избрав их исключительно по округам. Мажоритарная система усложнила (хотя и не заблокировала) прохождение в райсоветы депутатов от оппозиции, в том числе совершенно не известных избирателям лиц. Хотя случайных персонажей среди райдепов все равно оказалось более чем достаточно. Что и неудивительно в условиях выборов от микро-округов, в которых насчитывается всего несколько тысяч или несколько сотен избирателей, да еще и в условиях низкой явки. А именно так все и происходило в 2020 году.
Вполне вероятно, что возвращение прямых выборов и в гордуму Самары повысит ценность депутатского мандата, сделав более острой борьбу за него. Косвенно об этом могут свидетельствовать рассуждения представителей оппозиции о том, что новые выборы стоит проводить по смешанной системе, увеличив состав гордумы до 70 человек. Иначе им будет сложно добиться мест в новом городском собрании, где до 2015 года заседало всего 35 человек, и все они избирались по одномандатным округам. Правда, в созыве 2010 года «Единая Россия» получила только 27 мест. Однако не нашлось ни одного для КПРФ и ЛДПР, 6 взяли эсеры и еще 2 — беспартийные. А сейчас свои амбиции проявляют также «Новые люди», «Зеленые» и другие партии.
Узнаваемых лиц среди нынешних райдепов, готовых работать в округе, где насчитывается 25 тысяч избирателей, теперь не так много. И, очевидно, уже сейчас в «белом доме» начинают мониторить ситуацию, выясняя, кого из них уже можно готовить к новым выборам, не дожидаясь проведения всех необходимых процедур по отмене реформы. Не исключено, что не только для оппозиции, но и для партии власти смешанная система будет более подходящим вариантом на переходном этапе после полумертвых кампаний 2020 года, когда явка на выборы была рекордно низкой.
Реформа МСУ не приблизила власть к народу, но сделала ее более затратной для бюджетов
На двухуровневую модель местного самоуправления, которую в обиходе стали называть «матрешкой», Самара перешла в 2015 году. Вместо одной городской думы из 35 депутатов-одномандатников в областном центре появились райсоветы из 289 представителей, часть которых делегировали в гордуму. Районные администрации внешне стали независимы от городского муниципалитета: теперь их главы выбирались на конкурсной основе и утверждались райсоветами. У них были свои бюджеты (а не смета) с собственными источниками дохода и полномочия решать определенные вопросы местного значения.
Эта инициатива стала ответом на новеллы в законодательстве 2014 года, принятые под девизом «приблизить власть к народу», или, как любил повторять возглавлявший тогда Самарскую область Николай Меркушкин, «чтобы любой гражданин смог дотянуться до власти рукой». Ведь на каждого депутата в ней приходилось меньшее число избирателей, что предполагало возможность более качественно работать со своим электоратом и доносить его голоса до исполнительной власти. В свою очередь районные администрации могли бы быстрее откликаться на проблемы людей с мест.
Тему этой реформы очень быстро начал эксплуатировать Николай Меркушкин, который как раз в 2014 году шел на первые для него в Самарской области выборы губернатора и в глазах населения стремился популяризовать себя как народного губернатора. Судя по многочисленным ссылкам на президента в постоянных выступлениях на тему реформы, г-н Меркушкин увидел в ней также возможность проявить себя перед федеральным центром и выступить прогрессивным губернатором, готовым на эксперименты и радикальные преобразования ради апробирования идей сверху. Заодно были ликвидированы прямые выборы мэра Самары, которые заменили на конкурс по выбору сити-менеджера в 2014 году.
Однако в целом по стране такая реформа признания не получила, а в Самарской области она оказалась символом правления Николая Меркушкина, во время которого резко вырос внешний долг региона, буксовали многие знаковые и крупные инфраструктурные проекты, а Самара рисковала вылететь из обоймы городов приема ЧМ-2018. В сентябре 2017 года г-н Меркушкин был отправлен в отставку.
От нового руководителя Самарской области Дмитрия Азарова ожидали, что он пустит под нож целый ряд одиозных проектов своего предшественника, в том числе реформу МСУ в Самаре. По крайней мере предполагалось, что регион не будет переизбирать райсоветы в 2020 году, после истечения полномочий первого созыва. Тем более что проведенные за год до этих выборов исследования и опросы показали, что реформа не достигла своей цели. Более того, она усложнила систему МСУ, сделав ее менее эффективной и гибкой, более громоздкой и затратной по сравнению с одноуровневой моделью.
Одно из таких исследований в марте-июне 2019 года провел комитет по местному самоуправлению Самарской губернской думы, который тогда возглавлял депутат Михаил Матвеев. Анализ показал, что большинство полномочий, переданных сначала районам, вскоре вернулись на уровень города. Основная причина — необеспеченность деньгами. Львиная доля средств — более 92% — по-прежнему аккумулировалась в городском бюджете. Так что реальная власть оставалась на уровне города.
Существенная доля районных бюджетов тем временем уходила на содержание районных администраций, причем в абсолютных цифрах расходы на власть выросли по сравнению с дореформенным периодом. Другая крупная часть уходила на решение вопросов благоустройства, объемы финансирования которого при этом, наоборот, снизились. На все остальное оставались сущие крохи, и решать эти вопросы приходилось все равно через городскую администрацию, через более сложные процедуры.
Армия райдепов между тем сравнительно быстро начала таять. В 2015-2018 гг. полномочия сложили 36 депутатов (12,6% от общего числа), а оставшиеся стали реже ходить на заседания. (Постоянно на заседаниях в 2018 году присутствовали две трети депутатского корпуса, а то и меньше.) Анализ повесток заседаний показал, что в основном депутатам предлагают просто принять к сведению тот или иной вопрос.
Наконец, анализ динамики обращений граждан показал, что ни о каком приближении власти к людям в результате этой реформы говорить не приходится. В 2015-2018 гг. выросло количество обращений самарцев в региональные и федеральные органы власти, причем достаточно заметно, в некоторые структуры — на 25, 30, 50%. Чаще стали люди обращаться и к главе Самары (+12%) и в городскую думу (+10%). В то же время число обращений в райсоветы снизилось.
Параллельно отношение к реформе выясняли и структуры правительства Самарской области. ГАУ СО «Информационный аналитический центр Самарской области», например, летом 2019 года провело опрос, из которого выяснило, что положительно оценивает деятельность администраций района только 16%, депутатов райсоветов — 9%. Остальные — либо отрицательно, либо затрудняются и ничего не знают о работе этих структур.
Несмотря на это, в 2020 году выборы в райсоветы состоялись вновь, хотя и в видоизмененном формате. Общее число районных депутатов было сокращено до 210, а смешанную систему заменили на мажоритарную.
Причины такого решения остались неясны. Однако можно предположить, что до определенного момента свою позицию по этому поводу не сформулировал федеральный центр. Во всяком случае критика реформы несколько лет назад активно звучала и в Челябинске (причем практически по тем же позициям, что и в Самаре). Однако и там предпочли продолжать реформу, несмотря на потери, которые она приносила местному самоуправлению как в финансовом, так и в организационном и репутационном плане.
Депутат Государственной думы — о причинах провала реформы
Дискредитировала ли себя окончательно двухуровневая модель МСУ, или при определенных условиях она могла бы стать эффективной? Почему отрицательно к ней относятся даже сами депутаты? И сколько теперь должно быть депутатов в городском парламенте? На эти и другие вопросы «СО» ответил депутат Госдумы Михаил Матвеев, который много десятилетий занимается изучением вопросов местного самоуправления.
— Вы обсуждали уже с новым руководством области реформу местного самоуправления в Самаре и необходимость ее продолжения?
— На первой же моей встрече с врио губернатора Вячеславом Федорищевым среди вопросов, которые я поднял, была реформа местного самоуправления в Самаре. Я подготовил ему обращение на эту тему с приложением выводов, которые комитет по местному самоуправлению губернской думы сделал в 2019 году, когда я его возглавлял. Эти выводы были представлены тогда и губернатору Дмитрию Азарову. Комитет провел достаточно большой анализ результатов реформы за четырехлетний период, по итогам которого даже была издана брошюра.
Эти выводы показали, что реформа полностью провалилась. Большинство полномочий, которые были переданы в ее начале с городского на районный уровень, впоследствии были забраны обратно. Денег в райсоветы так и не дали, и консолидированный бюджет всех девяти районов составлял не более 15% от бюджета города. Был проведен и анализ по годам количества обращений, которые граждане направляли в районные, городские, областные и федеральные структуры, потому что реформа проводилась под соусом приближения власти к народу и того, что большинство вопросов теперь будет решаться на местах. На самом деле анализ показал, что число обращений в районные органы власти неуклонно снижалось все годы реформы, а количество обращений в областные и федеральные структуры — росло.
Комитет также провел анкетирование депутатов райсоветов и руководителей ТОСов, показавшее достаточно низкий авторитет этого уровня власти в глазах самих избранников, что легко объяснимо. У них нет фактически ни денег, ни полномочий. Они ничего сделать не могут, но при этом расходы на содержание переформатированных районных администраций возросли. И несмотря на то, что вся эта рать в 200 с лишним депутатов как бы работает бесплатно, у всех были созданы аппараты, отделы в администрациях, которые их обслуживают, готовят заседания.
По итогам мы рекомендовали признать результаты этой реформы неудовлетворительными, модель — неэффективной и отказаться от внутригородского отделения, вернуться к прежней модели, которая существовала в Самаре до 2015 года. Все это было представлено мною губернатору Азарову, который по каким-то понятным только ему мотивам оставил все как есть.
Врио губернатора я свои предложения направил. Будет он анализировать их или нет, не знаю.
— Считаете ли вы, что у этой модели нет шансов на сохранение?
— Я хочу все-таки как специалист в этом вопросе сказать, что в принципе она имеет право на существование, но при одном условии — если дадут денег и полномочия районам. Если условно 70-80% городского бюджета будет находиться в распоряжении районов, а 20-30% направляться на общегородские вопросы. То же самое — по полномочиям. Однако власть на это никогда не пойдет, потому что это децентрализация управления, что противоречит общему тренду всего последнего десятилетия, когда все больше полномочий забирается наверх. Поэтому никогда городская власть не отдаст в районы вопросы застройки, переселения граждан из ветхого и аварийного фонда. Им выгодно людей из Самарского района переселить в Красноглинский. А если будут отдельные муниципалитеты, то они должны в рамках района это все реализовывать.
— В обращении к Федорищеву вы предлагаете что-то конкретное?
— Да, отменить систему внутригородского отделения и перейти к прежней модели. Я хочу сразу подчеркнуть, что не ставлю вопрос возврата всенародных выборов мэра, потому что прекрасно понимаю, что это не в его силах. Сейчас сворачивание выборности — это общефедеральный тренд.
— Почему все-таки ни в 2017-м, ни в 2020 году никто не стал отменять эту модель, с вашей точки зрения?
— У меня есть своя версия. Видимо, власти считали, что 200 муниципальных депутатов — это такая бесплатная армия агитаторов и пропагандистов, которые будут бегать по дворам и какие-то решения власти реализовать. На самом деле она совсем не бесплатная оказалась, во-первых. А во-вторых, из-за своей беспомощности реформа настолько дискредитировала в глазах населения этот уровень власти, что никаким авторитетом ее представители не пользуются.
Это громоздкая и абсолютно неработающая система, которая существует исключительно на бумаге. Именно поэтому происходят такие истории, когда Федорищев отчитывает главу Самары Елену Лапушкину на оперативке по поводу асфальта, вскрытого во дворе Промышленного района, она говорит, что ей об этом надо с главой района поговорить, а Федорищев отвечает: «Я, конечно, понимаю, что у вас есть какие-то административные особенности, но так быть не должно. Вы глава, должны отвечать за весь город». Но она не может отвечать за весь город в результате реформы. Это будет нецелевое использование средств, превышение полномочий и так далее, если она начнет вмешиваться в компетенцию формально независимых глав районов, которые только формально ей не подчиняются. Наверное, при желании можно деньги туда перебросить через какие-то программы, но не так, что Лапушкина пошла и яму заасфальтировала из городского бюджета в районе. Хотя всем понятно, что она как была, так и остается начальником для всех этих независимых глав, и они продолжают к ней ездить на оперативки.
— Какой была реакция врио губернатора на вашу информацию?
— Когда я описывал ему суть этой системы, было видно, что он понимает ее абсурдность. Я не уверен, что в том темпе работы, который он сейчас для себя выбрал, у него лично есть возможность вникнуть. Но, я думаю, в выводах той аналитики, которую я приложил, все предметно ясно. Понимаете, это очень громоздкая система. Десятки, сотни людей, которые ни за что не отвечают, по большому счету, и ничего не могут. Вместо этого должна быть, на мой взгляд, компактная городская дума, избираемая, как раньше, по одномандатным округам. Если у политических менеджеров есть сильное желание ввести партийные списки, то можно подумать о другой численности этой думы. Можно сделать 50 депутатов, из которых половину избирать по партийным спискам, половину — по одномандатным округам. Либо оставить как сейчас, 41-42, просто округа скорректировать. Все-таки для миллионного города, я считаю, сильно маленькую думу делать не надо. До революции в думе Самары было 72 депутата при численности населения около 300 тысяч. При советской власти в горсовет входило около 250 человек. Когда при Олеге Сысуеве впервые образовалась городская дума [в 1994 году], в ней было 17 депутатов. В 2004 году численность увеличилась до 35. Округа вполне внятные были, и увеличивать их я бы не стал. Если нужны партийные списки, то можно увеличить думу до 70 депутатов. Но это все уже техника.
— Есть ли в регионе силы, которые могут препятствовать отмене этой системы?
— Надеюсь, никаких. В частных беседах все главы районов признают абсурд происходящего. Может быть, среди депутатов райсоветов есть люди, которым дороги корочки, хоть какие-то. И они думают, что такие корочки проще получить в малюсеньком окружочке в каком-то районе, чем пробраться в городскую думу через выборы. Кстати, статистика со сложением мандатов довольно красноречива. Очень многие люди просто отказывались от мандата. И при избрании депутатов в 2020 году был массовый отток тех, кто в первом созыве осознал отсутствие цены этого мандата и просто не захотел дальше тратить на это деньги и время. Поэтому девальвация мандата уже состоялась. И я не думаю, что при нынешней системе найдется человек, который решит, что, когда все настолько отрегулировано, обязательно нужно иметь эту армию муниципальных депутатов, которые никаким авторитетом не пользуются ни у власти, ни у населения.
ДМИТРИЙ ЖУРАВЛЕВ, научный руководитель Института региональных проблем (Москва)
Эта модель МСУ создает еще один уровень бюджета в условиях, когда денег не очень много. Когда мало денег, бюджет стараются консолидировать. Да, реформенная схема защищала интересы микромуниципалитетов. Но для того, чтобы глава района чего-то добился, ему все равно надо идти на поклон либо к мэру, либо к губернатору. Таким образом, все равно этот уровень проседает, как и сельские муниципалитеты. Но муниципалитеты — конституционная норма. А микромуниципалитеты Конституцией не предусмотрены. И от того, что вы поменяли структуру управления, ресурсы не появятся. А социально-политическая ситуация определяется именно ресурсами и умением их использовать.
Почему раньше не отменили? На самом деле шли разговоры об усилении роли муниципалитетов, и реформу пытались тянуть за уши до какой-то точки. Как я понимаю, в нынешних условиях сил тянуть это несчастное животное уже не остается. Все-таки в 2013 году у нас все было очень хорошо с точки зрения денег, а сейчас, к сожалению, не так хорошо, как хотелось бы. А это очень затратная реформа. Были бы результаты, никто не стал бы смотреть на затраты. Но она же результатов не дает и не даст. Она удорожала и усложняла систему управления. Это правда. И в первую очередь это вопрос денег. Было бы чем управлять… Когда управлять нечем, то чем сложнее система управления, тем глупее выглядит все происходящее.
— Людмила Николаева
2024 © «Обозрение». Все права на материалы, опубликованные на портале OBOZ.INFO, защищены
