Работа над концепцией исторического поселения Самары началась почти заново

Самарский государственный технический университет приступил к разработке соответствующей концепции от департамента градостроительства. В документах контракта прописано, что теоретические выкладки вуз будет делать до конца 2024 года, а реализация программы пройдет в 2025-2030 годах. Свою работу подрядчик начинает в условиях, когда так и не утверждены основополагающие документы по историческому поселению: объединенной охранной зоны, список ценных градоформирующих объектов (ЦГФО) и градрегламенты. И, поскольку эти документы не приняты и юридически не существуют, главная интрига — в какой степени их положения могут быть учтены в новой концепции. Означает ли это, что история исторического поселения пошла по кругу спустя четыре года после его формального создания?

Самара получила статус исторического поселения (ИП) в конце 2019 года. Вскоре после этого были утверждены границы исторической части города, которые проходят в черте улиц Засекина, Набережной Самары, Арцыбушевской, Льва Толстого, Буянова, Чкалова, Самарской и набережной реки Волги. Предполагается, что механизм исторического поселения позволит привлекать инвесторов в реставрацию и развитие этой территории. Однако статус ИП налагает большое количество ограничений на какие-либо изменения площадки. По существующим на сегодняшний день правилам в историческом поселении без каких-либо спецсогласований можно возводить здания высотой до 17 метров, что эквивалентно примерно 5 этажам. По разрешению комиссии по землепользованию и застройке высота дома может быть увеличена до 34,3 метра (11-13 этажей).

Однако такие разрешения выдаваться перестали принципиально. 22 марта 2023 года на заседании комиссии по подготовке изменений в Правилах застройки и землепользования при главе Самары предполагалось рассмотреть семь обращений о повышении этажности на площадках, находящихся в исторической части города. Все заявки отклонили, мотивируя такую позицию отсутствием единых регламентов для застройки в историческом поселении. Вести же малоэтажное строительство компаниям экономически невыгодно. После затрат, которые они понесут на расселение и подведение коммуникаций, возведение 5-6-этажных домов не только не принесет строителям прибыли, но и вгонит в убытки. И хотя интерес у участников рынка к освоению центральных районов Самары есть, в предлагаемых сейчас условиях они не работают и работать не собираются. Число объектов, достраивающихся сегодня на территории исторического поселения, можно пересчитать по пальцам, да и те закладывались много лет назад.

Для понимания правил работы на этой территории необходим ряд документов — градостроительные регламенты, проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (ОКН) в границах исторического поселения и список ценных градоформирующих объектов (ЦГФО). Процесс разработки и утверждения пакета этих документов тянется уже несколько лет. В настоящее время идет повторная государственная историко-культурная экспертиза проекта объединенной зоны охраны ОКН — после внесения в него корректировок по результатам общественных обсуждений. Как прокомментировал «СО» врио руководителя Управления государственной охраны объектов культурного наследия Самарской области Иван Стафеев, «практически полностью утвержден предмет охраны исторического поселения и недоутверждены требования к градостроительным регламентам, так как проект оказался довольно противоречивым, к нему возникло множество вопросов».

Ожидалось, что в ближайшее время он получит положительное заключение, после чего документ направят на утверждение в правительство Самарской области и Министерство культуры РФ. А вслед за согласованием объединенной зоны охраны с мертвой точки сдвинется и утверждение градостроительных регламентов и списка ЦГФО. В процессе работы число входящих в этот список объектов неоднократно менялось и в любой момент может измениться непредсказуемым образом. Неутвержденный список ЦГФО для застройщиков, по сути, становится пороховой бочкой, в любой момент он способен резко поменять правила игры для застройщиков.

Так или иначе, но ситуация останется в подвешенном состоянии еще надолго. 5 июня департамент градостроительства (ДГС) Самары заключил с ФГБОУ ВО «Самарский государственный технический университет» муниципальный контракт на выполнение научно-исследовательской работы на тему «Концепция устойчивого развития исторического поселения города Самары». Сумма контракта составила 27 млн рублей. Как прокомментировал «СО» и.о. заместителя руководителя департамента градостроительства городского округа Самара Андрей Урюпин, «Концепция устойчивого развития ИП Самары» направлена на создание комплексной программы конкретных мероприятий по развитию исторической части города и как его общественного центра, и как места локации его историко-культурного наследия.

«Основной задачей в этих условиях становится бесконфликтное внедрение программы по охранению историко-культурного наследия в процессе функционально-пространственного развития ИП», — рассказал Урюпин.

По условиям договора вуза с департаментом, разработка «Концепции устойчивого развития исторического поселения города Самары» будет проводиться в восемь этапов, поровну распределенных на 2023 и 2024 годы. Завершить все работы по контракту политех должен до 10 декабря следующего года. А вот планируемый срок реализации этой концепции указан в документе как период с 2024 года по 2030 год.

После завершения исследовательско-научной работы, если департамент градостроительства посчитает необходимым, концепция будет представлена на общественные обсуждения. На всем протяжении выполнения контракта планируется работа с местными сообществами. В дальнейшем готовый документ необходимо согласовать с Управлением государственной охраны объектов культурного наследия (УГООКН) Самарской области, с уполномоченными органами правительства Самарской области — проектным офисом по ИП и региональным министерством строительства, ДГС Самары и администрацией города.

По словам Андрея Урюпина, «расчетные сроки реализации концепции — 2024-2030 гг. — определены, исходя из планируемых сроков решения основных инфраструктурных вопросов развития исторической части города. Это развитие инженерных сетей, транспорта и объектов социального обслуживания горожан. Установленные сроки соответствуют планируемым по реализации основных документов территориального планирования городского округа Самара: стратегии развития Самары и ее генерального плана».

В документации к конкурсу среди задач подрядчика указано, что его исследования должны дать ответы на целый ряд вопросов. В частности, «какие ценности и принципы важно соблюдать в проектах нового строительства или культурного развития территории», «какая новая деятельность на исторических территориях целесообразна и кто должен ее реализовывать», «создание туристской навигации, креативных пространств и проектов городского благоустройства». Должен быть сделан прогноз «дальнейшего функционально-пространственного развития территорий ИП, являющихся общегородским центром». Также необходимо проработать комплексный подход к устойчивому развитию исторического поселения.

Интересно, что разработка документов вокруг исторического поселения ведется много лет, и предполагалось, что многие вопросы, которые сегодня включены в техническое задание по контракту ДГС с техническим университетом, уже решены. Однако, как отмечает «СО» эксперт, знакомый с ситуацией, в техническом задании в качестве оснований работы не указаны проект объединенной зоны охраны и градостроительные регламенты. «А раз они не указаны, получается, что всю работу надо вести с нуля», — считает эксперт. В принципе отсутствие этих документов логично. Они не утверждены, а значит, не могут считаться документами, вести же работу на основании неутвержденных проектов — занятие довольно нетривиальное.

Как уверяет руководитель управления главного архитектора администрации городского округа Самара Игорь Галахов, «проект объединенной зоны охраны (ОЗО) и требования к градостроительным регламентам исторического поселения (ИП) находятся в высокой степени готовности. По проекту завершается государственная экспертиза, а требования к регламентам сформированы и требуют незначительной доработки в связи с доформированием предмета охраны ИП и учета требований по ОЗО.

В сложившейся ситуации правильно руководствоваться обоими документами с уточнением результатов работы после их утверждения». Как пояснил Галахов «СО», экспертиза проекта ОЗО объектов культурного наследия в настоящее время ведется параллельно с разработкой «Концепции устойчивого развития ИП г. Самары» и увязана со сроками завершения работы по ИП (в части доформирования предмета его охраны и утверждения требований к градостроительным регламентам ИП). «Это продлится до конца этого года, — говорит Галахов. — За этот период планируется завершить этапы концепции, связанные с комплексным обследованием и анализом ИП. На проектную стадию концепции планируется выйти с уже окончательными «правилами игры» в виде утвержденных требований к градостроительным регламентам на территории ОЗО и ИП».

Удастся ли завершить все эти работы к назначенному сроку, загадка. Не исключено, что к документации появятся новые вопросы и возникнет необходимость ее очередной доработки. Может сложиться ситуация, при которой политех будет вынужден, чтобы не сорвать сроки выполнения контракта, разработать некие альтернативные варианты градостроительных регламентов. «По окончании разработки этой концепции, вполне возможно, будут предложены свои версии этих документов — взамен тех, которые уже были ранее разработаны, но не утверждены, — полагает эксперт. — В этом случае появление необходимой для развития исторического поселения документации может вообще затянуться до тех пор, пока исторические здания сами собой не разрушатся». Не добавляет оптимизма и неопределенность со сроками принятия списка ЦГФО. Получить ответ на вопрос, может ли он появиться до завершения работы над концепцией политеха, в госведомствах не удалось.

Фактически начало разработки политехом новой концепции может привести к затягиванию процесса принятия документов, которые установят правила работы застройщиков на территории ИП. Ожидавшееся в ближайшее время их появление теперь произойдет, самое раннее, через полтора года.

Игорь Галахов подчеркивает, что «на период завершения работ по концепции останавливать строительство на территории ИП не планируется. Оно будет продолжаться и дальше, но в четком соответствии с регламентами, изложенными в действующей редакции Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) г.о. Самара для зоны Ц-1, описывающей территорию ИП. После утверждения регламентов по ИП они придут на смену действующим». Но, напомним, проблема в том, что «останавливать» в центре и так нечего. Там сейчас никто ничего не строит, по сути.

Эксперты сходятся во мнении, что документ, который сейчас будет разрабатывать политех, необходим, но оценивают его неоднозначно. Как прокомментировал «СО» один из специалистов градостроительной сферы, в настоящее время действительно необходимо создать документ, который объяснит, куда двигаться. «Но этот документ уже не должен называться концепцией. Странно, когда есть большое количество наработок по историческому поселению, есть экономические обоснования — и вдруг опять начинать с концепции. Тут уже должна быть стратегия, которая определяет, с каких кварталов и улиц начать, где в первую очередь менять рельсы для общественного транспорта, инженерию», — комментирует эксперт. По его мнению, в качестве стартовой точки при разработке политехом нового документа должны быть объединенные зоны охраны (ОЗО) и регламенты исторического поселения. «Да, эти документы не утверждены, но они разработаны. А проект объединенной зоны охраны уже получил одно положительное заключение. Но получается, что сегодня все опять пойдет заново», — отметил он.

Руководитель регионального Союза архитекторов России Юрий Астахов менее категоричен в формулировках. «Сейчас на стадии утверждения объединенная зона охраны. Но сейчас идут дебаты, будет она утверждена или нет. Когда это произойдет, неясно, вопросов очень много, — говорит Юрий Астахов. — И есть понимание, что буквальное следование охранительной тенденции приведет к серьезным проблемам в плане строительства. Найти компромисс пока никому не удается. Я думаю, что разработка этой концепции как раз и является попыткой выйти на компромисс между сохранением объектов культурного наследия и реальной экономической ситуацией, которая требует несколько иных действий. Что из этого выйдет, пока затрудняюсь сказать. Тем более работа длинная — рассчитана на полтора года. Теоретически возможно, что работа над концепцией затормозит утверждение других уже разработанных документов. А вот в реальности трудно сказать, что именно произойдет и как будет развиваться ситуация. Эта концепция действительно нужна. Потому что на сегодняшний день прописанные моменты, это уже мое личное мнение, к реальности отнести сложно».

О трудностях работы в имеющихся реалиях говорит и еще один эксперт. «Было очень много всего сделано по обоснованию развития инженерных сетей, проведена инвентаризация всех кварталов, был сделан такой «светофор» с точки зрения большей и меньшей инвестиционной привлекательности. Однако все равно никто не спешит утверждать список ценных градоформирующих объектов и требования к регламентам, и не случайно. Потому что потом невозможно станет делать исключение для каких-то проектов. Вся проблема крутится вокруг того, смогут ли власти при необходимости создать индивидуальный режим. Естественно, в этих условиях точечная высотная застройка исключается. А раз так, то непонятно, интересно ли будет инвесторам работать на этой территории».

Концепция развития исторического поселения – это не охранное зонирование памятников

ИВАН СТАФЕЕВ, врио руководителя Управления государственной охраны объектов культурного наследия Самарской области

В отношении территории исторического поселения на сегодняшний день существует несколько документов. И все они взаимосвязаны друг с другом, но законодательство не говорит, в какой очередности их необходимо утверждать. Я говорю непосредственно о самом статусе исторического поселения и о зонах охраны объектов культурного наследия на территории исторического поселения. В 2019 году часть Самары была наделена статусом исторического поселения. Практически полностью утвержден предмет охраны исторического поселения и недоутверждены требования к градостроительным регламентам, так как проект оказался довольно противоречивым, к нему возникло множество вопросов. Поэтому решено имеющиеся на сегодняшний день противоречия систематизировать. Зоны охраны памятников архитектуры в историческом центре Самары существуют с 2012 года. Разумеется, через столько лет градостроительная ситуация изменилась. Более того, изменился подход со стороны федерального законодательства к требованиям к зонам охраны, к формированию проектов зон охраны. И те первые зоны оказались не отражающими современную ситуацию. Поэтому было решено разработать проект объединенной зоны охраны, а затем на основании него скорректировать проект требований к градрегламентам исторического поселения. Потому что зона охраны утверждается сложнее, чем требования к градрегламентам. Сегодня мы видим, что зоны охраны действуют. То есть можно вести строительство и какую-то другую хозяйственную деятельность в соответствии с зонами. Но те старые зоны неудобны для собственников земельных участков, в том числе потому, что они могут накладываться друг на друга. И объединенная зона охраны все эти противоречия устраняет.

Концепция же развития исторического поселения — это не охранное зонирование памятников. Это именно вопросы развития, использования земель и объектов, которые располагаются в границах исторического поселения. Например, каким образом увеличить инвестиционную привлекательность территории. Возможно, где необходимы какие-то общественные пространства. Или где инвестор заинтересован во вложении средств, но, например, при подключении к инженерным сетям. Или потенциальный инвестор заинтересован в приобретении объектов культурного наследия, для которого требуется проведение реставрационных работ, приспособление к современному использованию, но с учетом также предоставления инвестору земельного участка, на котором возможно компенсационное строительство. Концепция развития в первую очередь — про дальнейшую жизнь исторического поселения с учетом тех обременений, которые утверждаются по ОКН и историческому поселению.

Те документы, которые сейчас утверждены или находятся на стадии разработки или утверждения, они уже оказывают прямое влияние на эту концепцию.

ЮРИЙ АСТАХОВ, председатель правления Самарской региональной организации Союза архитекторов России

За последние три года по историческому поселению была проделана объемная работа, но в основном она касалась теоретических выкладок и по большому счету не была привязана к «земле». Именно поэтому все это время центр Самары практически не развивался. Разработка «Концепции устойчивого развития исторического поселения» позволит перейти к практическим шагам и, исходя из реального состояния объектов и их локаций, прогнозировать возможные варианты обновления и развития. Возможно, это удлинит процесс еще на полтора года, но позволит более здраво и взвешенно развивать территорию города.

ИГОРЬ ГАЛАХОВ, руководитель управления главного архитектора администрации городского округа Самара

ЦГФО — это исторические объекты, не обладающие самодостаточной архитектурной ценностью, чтобы быть признанными ОКН, но именно они создают тот аутентичный исторический фон для последних, который позволяет нам говорить о сохранении не отдельных архитектурных объектов, а исторической среды в целом. С этих позиций и следует подходить к вопросам по их сохранности — их роли в формировании целостной и привлекательной исторической среды. Может ли концепция влиять на этот список? Хотелось бы верить, что да. Ведь одна из основных задач концепции — гармонично имплантировать программу комплексного сохранения историко-культурного наследия в градостроительную деятельность по ревитализации исторической среды Самары.

АНДРЕЙ УРЮПИН, заместитель руководителя департамента градостроительства городского округа Самара

На сегодняшний день проведена серьезная работа по анализу сложившегося состояния исторического поселения города Самары. Завершается подготовка условий и требований к осуществляемой на его территории градостроительной деятельности. В разное время осуществлялись попытки реализации программ дальнейшего функционально-пространственного развития в виде документации по планировке территории (ДПТ) и проектов по развитию застроенных территорий (РЗТ). Но эта работа не привела к желаемым результатам, проекты не реализованы. По этой причине поиск эффективных решений продолжен на новой методологической основе в концепции.

ВЯЧЕСЛАВ СИДОРОВИЧ, вице-президент группы «Берег»

Вся суть исторического поселения следующая: визуально красиво, на слух хорошо, но реализация вызывает большие сомнения. Прежде чем принимать этот пакет документов, необходимо было выяснить юридическую и инвестиционную перспективу реализации идеи. Если вникнуть в суть закона, то в историческом поселении возможно осуществлять следующую деятельность: реконструкция объектов и ведение застройки не выше 11,5 метра. Самара является одним из самых посещаемых городов России, входит в десятку городов по туристической привлекательности. И когда к нам приезжают гости, они смотрят на центр города и недоумевают, почему в XXI веке происходит такое безобразие. Историческое поселение, благозвучие которого никто не отрицает, мешает, с моей точки зрения, благоустраивать город. А тот регламент, который не принимается или его не могут принять, скорее всего, не соответствует нормативным актам, которые нужно соблюдать. Поэтому сейчас вовсю осваиваются пригороды. А в городе бесполезно строить. Каждый проект проходит через скандалы, недовольство людей, вызывает антагонизм. А тут еще и историческое поселение на голову упало. И вместо того чтобы создавать условия для инвестиций с реконструкцией и строительством каких-то новоделов, наоборот, всю деятельность строителей тормозят. Взамен громоздкого и реально не реализуемого проекта при заключении договора на развитие комплексного развития территории и разыгрывании участков на торгах можно было предусмотреть реконструкцию определенного объекта из своей прибыли. Тогда каждый инвестиционный проект сопровождался бы реконструкцией объектов, которые представляют историческую и культурную ценность. В этом случае застройщик выступает и в качестве инвестора, и в качестве мецената, потому что помогает сохранить историческое поселение. Город будет строиться, гнилушки будут убираться, дома будут сохраняться. Это простые и понятные вещи.

— Руфия Кутляева