Мы используем файлы cookie.
Для улучшения вашего пользовательского опыта мы используем файлы cookie. Узнать больше
Анонсированная губернатором Вячеславом Федорищевым масштабная реформа самарского правительства рискует сорваться на старте. За шесть недель до начала глобальных перемен выясняется, что ряд легитимизирующих кадровую и структурную революцию решений исполнители приняли с нарушениями, которые невозможно исправить. Проще делать все заново.
16 октября губернатор Вячеслав Федорищев подписал пакет документов о преобразовании структуры областного правительства, а именно законы о внесении изменений в Устав Самарской области, в закон об областном правительстве и в закон о лицах, замещающих государственные должности. Неделей ранее, 9 октября, эти документы сразу в двух чтениях приняла Самарская губернская дума. Изменения официально закрепляют за Самарой статус административного центра или столицы Самарской области, а также уточняют названия ряда должностей — вместо прежнего наименования «вице-губернатор» вводится понятие «заместитель губернатора». При этом устанавливается, что заместители губернатора отныне входят в состав правительства региона. Войти туда теперь смогут и главы муниципалитетов, но только с правом совещательного голоса.
Есть существенный нюанс, который почему-то проигнорировали участники процесса, но отмечают эксперты «СО». Подпись Вячеслава Федорищева появилась под документами, которые заметно отличаются от тех, что предлагались к утверждению депутатам губдумы в начале заседания областного парламента. В тексте за подписью губернатора предусмотрен переходный период — до 15 декабря 2025 года, в течение которого правовые акты региона должны быть приведены в соответствие с новыми законами. Изменения же начнут действовать уже по окончании переходного периода, то есть с 15 декабря. Тогда как изначально инициированные «Белым домом» законопроекты, полученные депутатами 9 октября и опубликованные на сайте губернской думы, имели совсем другое содержание. В этих документах значилось, что все поправки вступают в силу со дня их официального опубликования.
Чтобы понять, что произошло, следует вернуться к внеочередному заседанию думы 9 октября. Как уже писало «СО», оно началось с казуса — в зал заседаний прибыли только 29 депутатов вместо требуемых для кворума 34. В связи с отсутствием явки председательствовавшая Марина Антимонова (председатель думы Геннадий Котельников в этот момент еще не вернулся из отпуска), ссылаясь на регламент думы, назначила повторное заседание через 10 минут, для проведения которого достаточно было уже простого большинства депутатов. После вынужденного перерыва в зале появились еще два депутата, их общее число выросло до 31. Этого хватило, чтобы начать работу.
Далее, согласно стенограмме заседания, депутаты единогласно утвердили повестку дня из трех вопросов. Мнения по ним выразили в том числе отсутствующие лично депутаты Сергей Войтенко, Владимир Зимаров, Владимир Купцов, Михаил Маряхин, Елена Сазонова и Владимир Субботин. Все шестеро заблаговременно направили в комитет по регламенту письменные мнения, и после рассмотрения их также решили учесть при голосовании.
После того как Вячеслав Федорищев выступил с докладом, в котором он попросил депутатов поддержать предложенные им изменения, но в то же время и словом не обмолвился о том, когда именно они должны вступить в силу, этот вопрос поднял вице-спикер Александр Милеев. «Вы анонсировали, что данные изменения в устав будут действовать с 15 сентября 2026 года. В том законопроекте, который мы видим сегодня, этого нет, написано, что с момента подписания. Это первое несоответствие», — указал Милеев.
«Смотрите, по дате вступления в силу — действительно мы с вами консультировались очень активно, была предложена дата вступления в силу этих положений 15 декабря. У нас сегодня октябрь, у нас есть буквально два месяца, чтобы реализовать положения, которые внутри каждой из поправок сидят. Мы это сделаем, и по моему предложению в итоговых документах — они должны быть розданы, вы с ними ознакомлены — там дата вступления в силу с 15 декабря. Мы советовались с прокуратурой Самарской области, знаем позицию по поводу того, что длинных сроков здесь, наверное, с точки зрения реализации положений, не стоит вводить. Но двух месяцев достаточно, чтобы доработать. Поэтому дата вступления в силу — 15 декабря 2025 года», — сообщил Вячеслав Федорищев.
В свою очередь содокладчик губернатора, председатель комитета по законодательству, законности и правопорядку Екатерина Кузьмичева уточнила, что ее комитет дважды рассматривал инициированные главой региона изменения устава, последний раз — накануне внеочередной пленарки, 8 октября, «после получения предложений и замечаний со стороны прокуратуры», и сейчас на обсуждение вынесена доработанная версия документа, «уже с поправками». «Действительно, наши замечания, по информации, которой мы располагаем, учтены, на пятницу они были отработаны, и в текущей редакции наше мнение учтено, мы согласны с той редакцией, которая есть», — подтвердил заместитель областного прокурора Дмитрий Цымлов.
Собственно, этим замечания к документам оказались исчерпанными, и их поддержали без какого-либо драматизма. Сначала на голосование в первом чтении выставили поправки в устав. Из 31 депутата, лично присутствовавшего на заседании 9 октября, все консолидированно проголосовали «за». Также учли письменные мнения шести отсутствовавших депутатов, они тоже поддержали инициативы «Белого дома».
С учетом присланных ранее положительных «мнений» за поправки отдали свои голоса 37 человек. Следом состоялось голосование во втором чтении, но на этот раз число голосов, поданных «за», стало меньше на один (кто-то не проголосовал). И снова автоматически зачли присланные ранее письменные мнения.
Картина повторилась и при голосовании по двум другим законопроектам, которыми вносятся изменения в закон об областном правительстве и в закон о лицах, замещающих госдолжности. Если в первом чтении «за» проголосовали 37 человек (31 очно и 6 заочно), то во втором чтении один-два депутата из тех, кто присутствовал в зале лично, не голосовали. Председательствующая Марина Антимонова даже заметила по этому поводу: «Для тех, кто сейчас не проголосовал, сообщаю к сведению, что по регламенту для принятия нам достаточно 26 голосов». Это действительно так, но не полностью. Стоит помнить, что изменения и дополнения в Устав Самарской области по регламенту принимаются не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов, то есть квалифицированным большинством, которое составляет 34 голоса «за» (а вовсе не 26). Казалось бы, какая разница, если с учетом присланных мнений голосов вроде бы хватает в любом случае?
А между тем разница есть. Депутаты утверждают, что ни с какими «итоговыми документами», которые упоминал Вячеслав Федорищев и где была бы прописана дата вступления изменений в силу 15 декабря, они не знакомились, более того — вообще их не видели. «Когда мы пришли в думу на голосование, мы вообще думали, что дата вступления этих законопроектов в силу — в сентябре 2026 года. Но Вячеслав Андреевич решил ускориться и перенес дату на 15 декабря 2025 года. Это было с голоса. Честно говоря, до меня итоговые документы не дошли. Конечно, они могли потеряться где-то по пути, но сам лично я их не видел», — заявил «СО» депутат от ЛДПР Александр Степанов.
Если документы в окончательном варианте не дошли даже до депутатов, лично присутствовавших на заседании 9 октября, то каким образом их могли увидеть отсутствовавшие парламентарии, включая тех, кто направил заблаговременно письменные мнения «за»? Более того, как они могли догадаться заранее, что именно будет обсуждаться на заседании, где их не было? И за что конкретно — если не за подготовленный заранее и розданный опять-таки заранее всем пакет документов — они подавали эти самые мнения? Добиться ответа на этот вопрос от самих депутатов оказалось неожиданно непросто, а их реакцию во многом можно считать показательной — они комментировали тему откровенно неохотно. Так, Михаил Маряхин затруднился ответить сразу, сославшись на то, что прошло много времени и ему нужно «посмотреть документы», чтобы освежить память. Сначала он попросил «СО» перезвонить ему позже, а затем вообще перестал отвечать на звонки. Владимир Зимаров также сказал, что ему сначала нужно изучить материалы, которые были в рассылке, поскольку он не юрист и ему сложно оценить все тонкости и нюансы процесса. Он пояснил, что находился на больничном, поэтому и выразил свое мнение в письменной форме. Сначала он был против того, чтобы Самара называлась столицей региона, но затем счел, что вопрос не принципиальный, и проголосовал «за». В то же время тот факт, что документы, принятые губернской думой, скорректировались к моменту их подписания губернатором, Владимира Зимарова не смутил. А Сергей Войтенко и вовсе заявил «СО», что готов обсуждать любые творческие вопросы, но не депутатскую деятельность. С другими депутатами, оставившими письменные мнения, «СО» на момент сдачи номера связаться не удалось. Скупость в оценках и мнениях со стороны депутатского корпуса легко объяснить, если вспомнить о том, что повестка дня пленарного заседания, равно как и подготовленные к обсуждению на нем документы, традиционно публикуются в открытом доступе в Сети. Публиковались они и на сей раз, и никаких формулировок про «15 декабря» там не было вплоть до 9 октября включительно. Это означает, что, скорее всего, произошел какой-то сбой на уровне исполнителей, и пакет документов в поправленном виде (если он и был) до депутатского корпуса просто не дошел. А потом исполнители то ли побоялись проинформировать об этом руководство, то ли решили, что и так сойдет. Если эта версия близка к истине, тогда получается, что все уточнения принимались на основании обсуждения с голоса в ходе самого пленарного заседания. И тогда особое значение как раз и приобретает число присланных заранее положительных мнений, которые, по сути, автоматически посчитали дважды (на первое и на второе чтения). Почему? Потому что если в этих мнениях отсутствовало согласие именно на окончательную (а не на первоначальную) редакцию документа, то их считать было нельзя, а значит, необходимого для принятия числа голосов (тридцати четырех) второе чтение поправок в устав не набрало. Но при этом решение объявлено принятым, что очевидно создает режим правовой турбулентности и неопределенности. Почему так получилось — в силу ошибок исполнителей или потому что кто-то на «низовом» уровне специально заложил мину замедленного действия под начинающуюся административную реформу губернатора — отдельный вопрос. Ответ на него, очевидно, даст только дальнейший ход развития событий.
Юрист Олег Казачек указывает: «Отсутствующим депутатам выслали по почте текст, они сказали: «Да, мы согласны с этим текстом», а губернатор в итоге подписал другую редакцию. Юридически получается, что это два разных документа». По словам эксперта, теоретически на этапе голосования можно было внести изменения в части сроков вступления в силу, но тогда за эти изменения депутаты тоже должны были проголосовать. «Устно можно произнести что угодно, но это не имеет юридической силы», — подчеркивает Казачек. По его мнению, ситуация формирует серьезные политические риски: «Документы легко можно оспорить, для этого есть очень серьезные основания. Не то что депутат, а любой гражданин может это дуальное решение оспорить с юридической точки зрения».
«Несоответствие между процедурой принятия акта (обсуждение одного срока) и его итоговой редакцией (другой срок) может стать основанием для оспаривания законности самого акта», — говорит и адвокат Самарской областной коллегии адвокатов «ОБКОМ» Денис Кучеренко. По его словам, «если в ходе заседания думы было зафиксировано обсуждение и, возможно, принятие решения о немедленном вступлении в силу, а затем в опубликованном тексте итогового акта появился иной срок, это может свидетельствовать о нарушении процедуры». «Если изменения в сроках вступления в силу документа были внесены без должного уведомления всех участников процесса (включая депутатов, голосовавших по письмам), то можно говорить о том, что они голосовали за документ, который впоследствии был изменен. Это может поставить под сомнение достоверность документа, за который они отдали свои голоса», — констатирует Кучеренко.
Таким образом, выходит, что и намеченная реорганизация областного правительства рискует посыпаться как карточный домик — ведь именно принятыми 9 октября поправками в устав она изначально обосновывалась и мотивировалась. В таком случае, может быть, действительно стоило дождаться возвращения из отпуска председателя губернской думы Геннадия Котельникова, тем более что сам губернатор, презентуя запускающие преобразования в правительстве документы на встрече с депутатами 4 октября, заметил: «Было бы странно без Геннадия Петровича проводить заседание Самарской областной [губернской] думы». Кто-то губернатора ослушался и это заседание провел, так и не дождавшись Геннадия Петровича. Получилось и правда странно…
ОЛЕГ КАЗАЧЕК, член Палаты адвокатов Самарской области
Документы легко можно оспорить, для этого есть очень серьезные основания. И даже если те, кто не присутствовал на заседании и голосовал письменно, потом скажут, что они согласны с принятым законопроектом, это уже не будет иметь значения. На тот момент, когда шло голосование, эти шестеро голосовали за другую редакцию. Теоретически на этапе голосования можно было внести изменения в части сроков вступления в силу, но тогда за эти изменения депутаты тоже должны были проголосовать.
Устно можно произнести что угодно, но это не имеет юридической силы. Есть факт: отсутствующим депутатам выслали по почте текст, они сказали: «Да, мы согласны с этим текстом», а губернатор в итоге подписал другую редакцию. Юридически получается, что это два разных документа. Конечно, это очень важный момент, определяющий сроки вступления закона в силу. Это очень существенная вещь. Возникает масса вопросов: полномочия прежних институтов власти и чиновников истекли или нет? Чьи полномочия легитимны на сегодняшний день? И дело даже не в том, какие чиновники и когда перестают работать, кто обрел новые полномочия, а в том, есть ли у них соответствующие полномочия, или нет. Поэтому любой гражданин, любое заинтересованное лицо, а не то что депутат, может это дуальное решение оспорить с юридической точки зрения. Если законы подписаны 16 октября, то получается, что формально они вступили в силу, а по дате — еще не вступили. Очень нехорошая коллизия получается.
У нас вообще некоторые начальники достаточно вольно обращаются с нормами закона. Со всей пролетарской решительностью шашкой машут. В результате неуважение к процедуре влечет тяжкие последствия для всех. Понятно, что должностные лица не всегда профессиональны в юриспруденции, но ведь есть юристы, которые понимают детали и обязаны отслеживать моменты, имеющие существенное значение. Нельзя создавать двойное толкование, тем более тройное. С юридической точки зрения это безумие какое-то. В чистом виде волюнтаризм. К чему это ведет? Сегодня у нас губернатор так решил, а завтра судья или полицейский будут действовать в соответствии со своим пониманием справедливости. А у всех понимание разное. Поэтому законы и принимаются, чтобы максимально соблюдать не только их букву, но и дух.
Каждый чиновник должен понимать, что за свои слова надо отвечать и процедуру надо соблюдать. Прежде всего ответственность несет лицо, которое принимает решения. В данном случае власти, конечно, подстраховались, проведя ключевое решение через думу, то есть разделили ответственность. Но разделение ответственности у нас фактически означает безответственность со всех сторон. Прокуратура должна следить за этим. Соблюдение процедуры не позволяет чиновникам в запале творить что угодно. Как у нас произошло с Кинельским районом. По форме увольнения — ладно, это этический вопрос. В запале можно сказать все что угодно, а в документах как это отобразить? Послал и все? А где предписания, где два выговора? Мы кино снимаем или реально управляем регионом? Завтра так будут везде с работы увольнять? И неважно, что говорит Трудовой кодекс, важно, что начальник от всей души ляпнул? Публике приятно, а по сути — издевательство. То же самое будут делать и подчиненные, так же управлять.
ДЕНИС КУЧЕРЕНКО, адвокат Самарской областной коллегии адвокатов «Коллегия адвокатов Олезов, Бегеба, Кучеренко и партнеры» (СОКА «ОБКОМ»)
Легитимность нормативного правового акта зависит не только от его содержания, но и от строгого соблюдения процедуры его принятия и обнародования.
Несоответствие между процедурой принятия акта (обсуждение одного срока) и его итоговой редакцией (другой срок) может стать основанием для оспаривания законности самого акта (ч. 2 ст. 210 КАС РФ). Судебный порядок позволяет установить, были ли соблюдены все процедуры, предусмотренные законодательством, при принятии и опубликовании документа. В частности, если в ходе заседания думы либо комитета было зафиксировано обсуждение и, возможно, принятие решения о немедленном вступлении в силу, а затем в опубликованном тексте итогового акта появился иной срок, это может свидетельствовать о нарушении процедуры в случае надлежащей фиксации обсуждения и голосования за определенный вариант акта, сроки в котором были изменены без надлежащего уведомления и согласования (стенограмма либо протокол заседания).
Если изменения в сроках вступления в силу документа были внесены без должного уведомления всех участников процесса (включая депутатов, голосовавших по письмам), то можно говорить о том, что они голосовали за документ, который впоследствии был изменен. Это может поставить под сомнение достоверность документа, за который они отдали свои голоса. Важно обратить внимание на то, что юридическую силу имеет исключительно официально опубликованный текст документа. Любые устные заявления, сделанные до момента голосования за итоговый вариант документа, носят информационный характер и не могут изменять содержание принятого по итогам голосования акта.
Однако если изменения, которые были внесены в итоговый документ, были официально оглашены до момента непосредственного голосования, то процедура будет соблюдена, а итоговый документ — легитимен в силу положений закона «О нормативных правовых актах Самарской области».
В случае судебного обжалования акта на суд будет возложена обязанность проверки легитимности акта, соблюдения процедуры его принятия и установления даты вступления акта в законную силу. Юридически корректной будет дата, указанная в официально опубликованном тексте. Таким образом, перспективы для судебного обжалования действий, связанных с исполнением акта, могут иметь место только в ситуации, когда акт применялся как действующий до даты официального вступления его в законную силу. Шанс признания судом акта незаконным целиком стремится к нулю.
Шесть депутатов осуществили голосование в отношении того варианта документа, который был им направлен для заочного голосования. Соответственно, их волеизъявление выражено в отношении представленного им на утверждение проекта акта. Если их голоса необходимы для соблюдения кворума по принятию решения и они лично выступят инициаторами судебной процедуры, то существует вероятность, что результаты голосования могут оказаться неподтвержденными. Однако указанное позволит лишь настаивать на соблюдении процедуры опубликования и вступления в силу акта, которая в варианте официального опубликования является увеличенной. Таким образом, с высокой долей вероятности судебные органы не усмотрят нарушения прав и заинтересованности лиц, которые имеют возможность обратиться с подобным иском (депутаты, голосовавшие заочно).
ВЯЧЕСЛАВ ФЕДОРИЩЕВ, губернатор Самарской области
По дате вступления в силу — действительно мы с вами консультировались очень активно, была предложена дата вступления в силу этих положений с 15 декабря. У нас сегодня октябрь, у нас есть буквально два месяца, чтобы реализовать положения, которые внутри каждой из поправок сидят. Мы это сделаем, и по моему предложению в итоговых документах — они должны быть розданы, вы с ними ознакомлены — там дата вступления в силу 15 декабря. Мы советовались с прокуратурой Самарской области, знаем позицию по поводу того, что длинных сроков здесь, наверное, с точки зрения реализации положений, не стоит вводить. Но двух месяцев достаточно, чтобы доработать. Поэтому дата вступления в силу — 15 декабря 2025 года.
АЛЕКСАНДР СТЕПАНОВ, депутат Самарской губернской думы
Когда мы пришли в думу на голосование, мы вообще думали, что дата вступления этих законопроектов в силу — в сентябре 2026 года. Но Вячеслав Андреевич решил ускориться, поскольку сложно спрогнозировать, что будет через год, и перенес дату на 15 декабря 2025 года. Это было с голоса. Честно говоря, до меня итоговые документы не дошли. Конечно, они могли потеряться где-то по пути, но сам лично я их не видел. По моим ощущениям, реформа не начнется 15 декабря — насколько я знаю, уведомления об увольнении еще никто из чиновников не получил.
— Отдел политики
2025 © «Обозрение». Все права на материалы, опубликованные на портале OBOZ.INFO, защищены